El ‘agridulce’ imperio del lobby en el congreso de Colombia

El cabildeo no está regulado en el país. Su función es tan necesaria para una democracia como riesgosa su intervención descontrolada en áreas como la salud pública. Esta es una aproximación al poder de la industria de las bebidas azucaradas y la forma como el dinero distorsiona el proceso legislativo. Una de las facetas menos saludables del sistema político.

Por la Liga Contra el Silencio  

El exministro de Salud, Alejandro Gaviria, estaba asombrado. Nunca había visto tantos lobistas de la industria juntos en el Capitolio, como en aquellos días de noviembre de 2016, cuando el proyecto de crear un impuesto para las bebidas azucaradas naufragaba sin pasar siquiera por un debate. En algunas sesiones había habido hasta setenta cabilderos y un número indeterminado de altos representantes de gremios, medios de comunicación, empresas de bebidas o alimentos ultra procesados. Un bloque consolidado junto con políticos de diversas facciones, aunque con especial acento en el disciplinado Centro Democrático.

En medio de aquellas discusiones volvían a correr rumores, una vez más, de que en el Congreso fluían “ríos de plata”. Un impuesto del 24 % a las bebidas azucaradas, incluido dentro de la reforma tributaria, resultaba inviable para las empresas y abría una rendija incierta para futuras restricciones. Un excongresista, que pidió no ser citado, recibió por ese entonces una advertencia: que la industria habría llegado a repartir cientos de millones de pesos entre las comisiones tercera y cuarta de Senado y Cámara para defender sus intereses.

Se trata de una transacción difícil de verificar, pero que para múltiples personas conocedoras del medio no resulta extravagante. Una fuente parlamentaria contextualiza: “Hay que tener en cuenta que el impuesto habría representado 1.4 billones de pesos anuales que iban para las arcas del Estado. Y una de las propuestas era dirigir ese dinero hacia la atención médica de los hospitales públicos. Pero se sabía que era una batalla perdida. Así es imposible dar cualquier pelea”.

Detrás de estos movimientos está un gran esfuerzo por amortiguar los resultados de la Encuesta Nacional de Salud Nutricional (2015). El 56,4% de los adultos en Colombia padece sobrepeso u obesidad. Un incremento de cinco puntos porcentuales con respecto a 2010. Y uno de cada cuatro niños sufre de obesidad. Un problema con las tasas más altas en zonas como San Andrés y Providencia o el departamento del Cauca.

La Organización Mundial de la Salud habla, por su parte, de una crisis a nivel global . Y la OCDE, organización de países desarrollados a la que Colombia acaba de ingresar, recomienda políticas preventivas. Entre ellas, la regulación gubernamental. Pero los esfuerzos chocan uno tras otro contra el mismo muro. ¿Qué sucede?

Una respuesta se encuentra, quizás, en la relación entre las instituciones públicas y los grupos de interés privados. Nos referimos al ejercicio del lobby, también conocido como cabildeo. El asunto es el siguiente. En Colombia, a pesar de diversos intentos, no existe regulación que limite el cabildeo. Una situación muy frágil para la búsqueda de transparencia. Y por extensión, terreno fértil para la extorsión, las dádivas, las prebendas, los sobornos o el tráfico de influencias. Un hecho que profundiza, además, el desbalance entre los grupos que buscan influir, a favor o en contra, en la toma de decisiones del ejecutivo o del legislativo.

Es el caso de las medidas para regular las bebidas azucaradas. En los debates de 2016, a favor se hallaban alineados el Ministerio de Salud y 18 asociaciones ciudadanas que se han juntado con firmeza en torno a la idea de incidir en políticas públicas. En la contraparte se encontraba un bloque cohesionado por los intereses privados. Nos referimos a gremios como ASOCAÑA, la ANDI o FENALCO, presidida en ese entonces por el hoy ministro de Defensa, Guillermo Botero. E industrias de la talla de Postobón, PepsiCo o Coca-Cola, que han cultivado a través del tiempo una cercanía con las instituciones públicas que forma parte de la ingeniería política.

Se trató de una alianza muy bien coordinada por Iván Lizcano, uno de los directivos del conglomerado empresarial Ardila Lülle, presente desde finales de los noventa en varias juntas directivas relacionadas con los ingenios.

Llegados a este punto no sobra anotar que el entonces senador del Centro Democrático y hoy presidente Iván Duque fue uno de los firmes opositores al impuesto. Aunque también Jorge Robledo, del Polo Democrático, en la otra punta del espectro.

No obstante, esa no ha sido la única batalla con los mismos actores y en torno a temas de salud. Ya antes naufragó el intento por regular la publicidad dirigida a niños y adolescentes, tanto en televisión como en entornos escolares, de productos ultra procesados (papas fritas, chicles, cereales, chocolates y gaseosas, entre otros). Y en junio de este año fracasó, parcialmente, el proyecto de la llamada ‘ley de comida chatarra’, centrada en simplificar la información nutricional de empaques de alimentos altos en calorías y poco nutritivos.

La ley fue aprobada en junio, pero luego de pasar por el bisturí de parlamentarios sintonizados con los intereses empresariales, como el hoy presidente de la Cámara de Representantes, el liberal Alejandro Chacón, o Samuel Hoyos, del Centro Democrático. El texto salió despiezado y sin sustancia: se eliminó la posibilidad de un nuevo modelo de etiquetado claro y simple, que reemplazara al actual GDA (cantidades diarias orientativas).

Una encuesta de la organización de padres de familia Red PaPaz y la consultora estadounidense Vital Strategies, sobre una muestra de 1.175 adultos, entre los 18 y los 60 años, reveló que el 70 % no entiende las etiquetas de los alimentos. Y el 87 % reconoció, además, que la información actual no permite identificar si el producto es bueno o no para su salud.

Desde las organizaciones ciudadanas aseguran que es preferible hundir la ley a aceptar un “texto desfigurado”.

Agreguemos que sobre la materia existe una cantidad importante de estudios académicos y rigurosos análisis. También cifras, como la de la encuesta de salud nutricional, que señala que el gasto en atender enfermedades crónicas no transmisibles relacionadas con la alimentación aumentó 755 % entre 2005 y 2012, pasando de 22.500 millones a 192.730 millones de pesos. ¿Cuáles son, entonces, los argumentos del empresariado para bloquear cualquier medida?

Básicamente, que un impuesto sería la ruina para los pequeños tenderos de barrio y afectaría a las personas de rentas más bajas; que destruiría empleos; o que la verdadera solución contra la obesidad radica en el ejercicio físico. También que los estudios científicos no son concluyentes.

Esta historia ya es bien conocida en el primer mundo. La industria tabacalera ha recorrido el mismo camino desde hace más de medio siglo para preservar sus intereses económicos y aplazar cualquier asomo de regulación. Escondió evidencia científica de que el tabaco estaba directamente ligado al desarrollo de cáncer de pulmón y desvió cuanto pudo el debate sobre sus efectos nocivos.

Ahora las empresas de bebidas azucaradas y la industria de alimentos ultra procesados calcan los métodos a través de relacionistas públicos, agremiaciones y firmas de lobby. En un escenario sin control político ni social, conviene preguntar quiénes son y cómo opera esta alianza de representantes de los intereses privados.

II

Una tarde de principios de junio pasado, las tribunas del Salón Elíptico del Capitolio estaban adornadas con pendones y bombas blancas donde se leía: “El exceso de azúcar es una bomba”.  En los puestos reservados para la sociedad civil se acomodaron miembros de organizaciones como RedPapaz y Educar Consumidores, esta última liderada por Esperanza Cerón, médica y pedagoga que a raíz de sus labores ha sufrido todo tipo de intimidaciones e interceptaciones a celulares y computadores.

Un fotógrafo, de afiliación desconocida, apuntaba hacia todos lados desde las barandas con un lente telescópico. La sesión se anunciaba caldeada. A las 3:30 p.m. iniciaba el debate para votar la ya mencionada ‘ley de comida chatarra’, de cuya versión original solo sobrevivía una propuesta moribunda: etiquetar los envases y paquetes de alimentos ultra procesados, en la parte frontal, con octágonos negros que indicaran clara y visiblemente si el producto era alto en grasas, azúcar o sodio. Una medida adoptada en Chile.

El presidente de la Cámara de Bebidas de la ANDI, Santiago Durán Otero, y el de la Cámara de Alimentos, Juan Camilo Montes Pineda, iban y venían con gestos estoicos entre las curules de los congresistas y la antesala de alfombra roja que precede el recinto.

A pesar de que un veterano funcionario del ejecutivo sostiene que los buenos lobistas no se mueven en las instalaciones del Capitolio, es allí donde realmente se pueden rastrear sus huellas.

Los más jóvenes en el oficio suelen cumplir tareas de monitoreo legislativo, de seguimiento a proyectos que interesan a su cliente. Un segundo servicio podría añadir un análisis político, con informes detallados sobre las votaciones de cada congresista y sus posibles movimientos futuros. Parte del éxito radica en la anticipación. Y, finalmente, un estadio conocido como “relacionamiento”.

Es probable que Cartagena de Indias sea el mayor balneario de “relacionamiento” del país. Dentro de los congresos anuales que organizan gremios y entidades privadas se suele reservar pasajes y viáticos para que algunos parlamentarios viajen junto a sus parejas o familia.

Una economista que formó parte de una unidad legislativa, pero que también se movió en círculos de grupos de presión privados, profundiza: “Me parece perfecto el viaje. Bienvenido el paseo en yate, o las boletas para un concierto, o para el partido de la selección, o los tragos en un restaurante. La pregunta es: hasta qué punto esto forma parte de una agenda técnica, de fortalecimiento de un sector o de un gremio, y en qué punto se convierte en un método de ganar indulgencias para futuros proyectos de ley. Sería bueno que esos viajes se declararan, para empezar a reglamentar y visibilizar escenarios donde se puede influir en la  toma de decisiones sobre salud pública, economía o vivienda”.

Otro asunto es identificar a las firmas que prestan estos servicios. Uno de sus sellos es la discreción. Muchas de ellas se presentan como empresas de comunicación estratégica. Otras, como firmas de abogados o simplemente consultoras. Es probable que la mayoría funcione como una mezcla de todo lo anterior. Algunas incluso no tienen página de Internet. Como es el caso de Axis, empresa dirigida por Helen López y Felipe Campo. Una de las más activas en múltiples frentes y que entre sus clientes cuenta con gigantes como Postobón. O Javier Hoyos Asesores, que sí tiene página y que vela por los intereses de Jugos Hit, otra marca Postobón. A Hoyos se lo conocía, durante los años en que trabajó para Bavaria, como el ‘Congresista 103’.

Para consolidarse y ascender en el medio es crucial rotar primero por los circuitos del poder legislativo, ejecutivo o empresarial. Conocerlos bien y saber cómo funcionan. Es un mundo donde se privilegia la ‘puerta giratoria’, que conlleva tantos riesgos de conflictos de interés. Basta con repasar la hoja de vida de los dueños de cualquiera de estas organizaciones y los asuntos que manejan.

Un ejemplo es Econcept, que ha elaborado estudios para Coca-Cola o ASOCAÑA, y cuyos socios son Juan Carlos Echeverry, expresidente de Ecopetrol y exministro de Minas; Mauricio Santamaría, exdirector de Planeación Nacional y exministro de Protección Social; y Andrés Escobar, antiguo viceministro técnico del Ministerio de Hacienda, muy cercano al diseño de la última reforma tributaria donde precisamente se hundió el impuesto a las bebidas azucaradas.

O Valure, que también ha asesorado a Coca-Cola, y es una de las firmas catalogadas, por dos fuentes parlamentarias, como más “agresiva” en sus formas. Su director es Nicolás Uribe Rueda, exrepresentante a la Cámara por el Partido de la U, hoy columnista de El Espectador y comentarista de Blu Radio.

Un funcionario gubernamental aporta matices: “Hay firmas que, dentro de un vacío de regulación, trabajan con muy buenas prácticas de transparencia. Es claro que el cabildeo es una actividad legal, necesaria en la articulación entre las instituciones públicas y los diversos actores de la sociedad, pero que puede mutar en defectos muy contraproducentes para la salud de una democracia que aspire a altos niveles de ética”. Añade, así mismo, que entre las firmas citadas es frecuente encontrar asesorías del mismo tenor para tabacaleras, petroleras, empresas de licores u otros privados que defienden la utilización de componentes como el asbesto.

III

Cuentan quienes viven el día a día del Congreso, que cuando la encargada de asuntos regulatorios de Postobón llega al Capitolio es frecuente oír: “Ojo, que ahí llegó Mariana, la de la plata”. Se llama Mariana Pacheco y representa directamente los intereses de la empresa del grupo Ardila Lülle, uno de los poderosos del sector con marcas como Colombiana o Manzana Postobón. La Liga trató de contactar a Pacheco, pero la ejecutiva declinó la entrevista debido a la falta de tiempo en su agenda.

En ningún lugar del mundo hay cifras completas sobre el dinero que se maneja en el universo del lobby. Ni en países como Estados Unidos, Inglaterra o Chile, donde existen mecanismos de regulación y transparencia. La Liga pudo establecer que una tarifa básica de UVPA Abogados, que ha asesorado en Colombia a compañías como PepsiCo, ronda los 30 millones de pesos mensuales. De ahí en adelante, y según el objetivo legislativo, suele haber bonificaciones o primas de éxito. La revista Dinero apuntaba en una nota de 2011 que una cita con un ministro podía costar 20 millones de pesos.

Pero para orientarse mejor sobre la rentabilidad del negocio existe una investigación de la Escuela de Negocios de la Universidad de Kansas. El trabajo de 2009 reveló que, para el mercado estadounidense, por cada dólar que una empresa privada invierte en lobby, el beneficio de retorno asciende a 220 dólares.

“El poder económico no solo influye sobre las organizaciones de la sociedad, sino incluso frente a los mismos congresistas. Y esto se debe a dos motivos. El primero parte de las donaciones legales a las campañas. Pero no solamente. El poder también radica en el acceso privilegiado a los círculos de poder, a los medios de comunicación, y, muy importante, a la información. Los congresistas, por buenos y bien asesorados que estén, no dominan todos los temas”, explica la politóloga Elisabeth Ungar.  El presidente Kennedy lo condensaba así: “los lobistas me hacen entender un problema en diez minutos, mientras que mis colaboradores tardan tres días”.

El curso y naufragio de las medidas saludables (impuesto, regulación de la publicidad y etiquetado) serviría para trazar una anatomía de prácticas nebulosas. Asesores de gremios que se mueven por las instalaciones del Capitolio con tanta facilidad como los mismos colaboradores de los congresistas. O asesore(a)s que entran a las sesiones para desbaratar quórums. O presionar para alterar el orden del día y agendar para el final los debates que no les convienen. La sociedad civil, entre tanto, observa con algo de impotencia desde las barras.

Carlos Fernando Galán, ex zar Anticorrupción y ex Representante a la Cámara, hoy retirado de Cambio Radical, reconoce que se puede llegar a presenciar cosas “realmente absurdas”. Como lobistas privados que llegan con proposiciones redactadas para que determinado congresista solo firme y radique el texto. Sin apenas leerlo. “Eso es normal”, añade, “y es relativamente fácil de detectar. Solo hay que comparar las diferencias entre el nivel individual en participación y en los debates y la calidad de los documentos que presentan algunas personas de un momento para otro”.

“Una de las empresas que más hace lobby”, añade una fuente del Congreso, “es propiedad de un parlamentario que conoce cómo se mueve esto por dentro, y las empresas lo buscan para enviar gente joven, mujeres muy hermosas, para hablar con los parlamentarios y que éstos accedan a sus intereses”. La cita es parte de una tesis de la Universidad Externado, elaborada en 2017 por los investigadores Marcela Motta y Jorge Iván Amezquita.

El trabajo académico incluyó entrevistas con 34 congresistas bajo condición de anonimato. Por tanto no fue posible confirmar los nombres de los involucrados. Sobre lo que sí pudo ahondar La Liga, es que para casos como el de las bebidas azucaradas y los alimentos ultra procesados el problema en torno al conflicto de intereses se potencializa cuando los estudios de apoyo técnico que los legisladores usan para crear las leyes que nos gobiernan, revelan datos borrosos. O no se explicita que fueron financiados por las mismas empresas que se benefician de los resultados. Coca-Cola ha tenido problemas al respecto en Estados Unidos.

Lo explica el Doctor en Comportamientos en Salud de la Universidad de Michigan, Diego Lucumí: “La evidencia muestra que los estudios financiados por la industria tienen una intencionalidad clara: o reducir la relación de las bebidas azucaradas en relación con el peso corporal. O resaltar el valor del ejercicio físico. O desvirtuar la efectividad de la regulación (…) Creo que es primordial declarar el conflicto de intereses”.

En el estatuto anticorrupción de 2011 hay una mención de dos o tres párrafos sobre la necesidad de regular el cabildeo. Un apartado somero. Galán ha sido uno de los políticos que ha impulsado fallidos proyectos de ley para regular el lobby. Concluye que se debe ir paso a paso. Y llama la atención sobre la ausencia del tema en la consulta anticorrupción. “Primero se debería crear un registro, accesible para todo el mundo, donde se visibilicen las reuniones, los viajes, los gastos y los nombres de los lobistas y a quién representan. Después se irá avanzando. Una persona que ha trabajado en Europa en estos temas me contaba que, entre más abiertas sean las normas políticas de una sociedad, y las cosas se pongan sobre la mesa con un registro obligatorio, se puede llegar al punto en que una comida sin registrar, entre un ministro y un empresario, le puede costar el cargo al ministro (…) La sociedad tiene todo el derecho a saber que en esa reunión en un restaurante había en juego decisiones que podían afectar o beneficiar a una de las partes”.

La Liga Contra el Silencio contactó con el director de la Cámara de Bebidas de la ANDI, Santiago Durán Otero, pero no fue posible entrevistarlo porque se encontraba en los preparativos para la asamblea de la ANDI en Cartagena. Tampoco fue posible hablar con Martha Abdallah Pastrana, socia de la firma UVPA abogados, quien se encontraba en vacaciones familiares.

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