Los ‘problemitas’ que no dejan que el metro se eleve

¿El metro elevado de Peñalosa está lejos de ser una realidad? Si bien el Distrito asegura que se han dado pasos importantes, presuntas irregularidades pondrían en riesgo uno de los proyectos de infraestructura más grandes del país

Por Pamela López, Ginna R. Sánchez, Natalia Martínez

El 26 de diciembre de 2014 se firmó el convenio 1880 entre el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN).

El contrato interadministrativo les daba las buenas nuevas a los ciudadanos, pues por fin el proyecto del metro iba a entrar en dos de sus últimas etapas previas a la construcción: estructuración financiera del proyecto, que consistía en encontrar las maneras de recortar costos, y la apertura de licitación para saber qué empresa lo construiría, que según el cronograma planteado en la alcaldía de Gustavo Petro, sería en 2017.

En plena crisis de la administración anterior, se logró tener el aprobado de la fase 1 estipulada en el convenio, es decir, de la estructuración financiera, con lo que se podría empezar a abrir la licitación. Sin embargo, este proceso fue suspendido en noviembre de 2015.

¿La razón? El 25 de octubre fue elegido Enrique Peñalosa, quien en su campaña ‘Bogotá Mejor Para Todos’ les prometió a los capitalinos que haría metro, pero no subterráneo como el que le dejaron las administraciones anteriores y cuyo proyecto ya estaba aprobado en tres etapas (prefactibilidad, factibilidad y estudios financieros).

Peñalosa les aseguró a los bogotanos que el metro elevado costaría menos. También dijo que la incertidumbre por la variación de los costos de un metro subterráneo era mayor y que el precio del dólar elevaría su valor final, razones por las que decidió echar para atrás un proyecto y arrancar el propio, desde ceros.

Desde allí empezó el calvario de las decisiones políticas que hoy mantienen a Bogotá sin una idea clara de lo que sería un posible metro para la ciudad. Hoy, ad portas de un nuevo debate en el Concejo, ¿qué ha pasado con el metro de Peñalosa y a qué obedecen las denuncias de varios concejales por supuesta ilegalidad?

“A la gente le parece muy sexy meterse como ratas en un metro subterráneo”: Peñalosa

El Gobierno Nacional tomó la decisión de ponerle un alto al proyecto porque comenzaba una nueva administración. Por su parte, la FDN, encargada del plan, publicó una adenda en noviembre de 2015, en la que suspendía la convocatoria pública para crear los pliegos de la licitación de las obras, todo porque querían tener certeza sobre el proyecto y los eventuales cambios que surgieran.

A eso se le sumó que no había una empresa creada para el metro y ese era uno de los requisitos para poder ir a un Conpes definitivo y abrir licitación. La FDN aseguró en su momento que era de “vital importancia contar con una definición sobre la institucionalidad transitoria necesaria para el desarrollo de la fase 2”, en la que había quedado el convenio 1880 que firmaron junto con el Distrito. Sin empresa para el metro no se cumplían los requisitos y no se podía seguir adelante.

Además, otro de los argumentos que se dieron, y que se puede leer en la página web oficial del metro de Bogotá, es que “al finalizar el año 2015, la propuesta del metro bajo tierra resultó inviable por la devaluación del peso frente al dólar y la experiencia vivida en Bogotá a la hora de construir obras subterráneas, lentas y costosas por la calidad de los suelos y las redes de servicios públicos desconocidas”. En otras palabras, un nuevo metro que implicaba justificación, nuevos estudios, diseños, trazados, estructuración financiera y revisiones.

Con Peñalosa en Liévano, la carrera por dejar lista la primera línea del metro comenzó prácticamente de cero, y una de las etapas que había que resolver era precisamente crear esa empresa para el metro, punto que fue aprobado en abril de 2016. Sin embargo, ¿cómo se creó la Empresa Metro sin estudios si a Petro no se lo permitieron?


"Al finalizar el año 2015, la propuesta del metro bajo tierra resultó inviable por la devaluación del peso frente al dólar y la experiencia vivida en Bogotá a la hora de construir obras subterráneas", Empresa Metro. 


“El metro elevado será como volar bajito en helicóptero”: Peñalosa

Recordemos. En septiembre de 2014, Petro le pidió al Concejo de Bogotá aprobar la creación de una empresa para el transporte integrado, ya que los estudios del metro estarían listos en octubre (como ocurrió), pero no prosperó.

El cabildo lo hundió con nueve votos en contra, de los cuales se contaron el del actual secretario de Gobierno, Miguel Uribe Turbay. ¿Las razones para hundir el proyecto? Primero, no había estudios listos que respaldaran el metro; segundo, los concejales aseguraron que lo que proponía Petro era crear la empresa de transporte integrado para reunir en un solo lugar TransMilenio (TM) y metro. Sin embargo, no se aprobó porque las funciones que se le querían dar a la empresa ya las tenía TransMilenio; tercero, las prórrogas que hizo Petro a los contratos de TM no tenían muy contentos a los cabildantes.

De esta manera, ni empresa, ni Conpes ni licitación. A pesar de todo, el convenio 1880 quedó firmado y estaba en su segunda fase, lo que garantizaba continuar con la etapa de licitación, pero Peñalosa venía con la idea del metro elevado y, por eso, el proyecto lleva dos años de atraso.

En 2016, el Concejo aprobó la creación de la Empresa Metro con recursos por 4,1 billones de pesos que le darían el combustible necesario a la primera línea del metro.

El 14 de diciembre de ese mismo año, en la notaría Primera, quedó lista la escritura de la Empresa Metro firmada por Peñalosa, Yaneth Mantilla, directora del IDU; Beatriz Elena Arbeláez, secretaria de Hacienda; Alexandra Rojas, la entonces gerente de TransMilenio; Eduardo José Aguirre, director de la Empresa de Renovación Urbana (ERU), y Adriana Gutiérrez, directora del Instituto Distrital de Turismo.

En la escritura se lee: “Que con el apoyo del Gobierno Nacional, en el año 2013 la Administración Distrital contrató los estudios de la primera línea del metro para Bogotá con las firmas Euroestudios, IDOM, Cano Jiménez, quienes entregaron los diseños de ingeniería básica de la primera línea del metro de Bogotá, el pasado 7 de octubre de 2014”, (ver imagen 1).

Sin embargo, vale la pena aclarar que aunque la administración actual ha dicho que los estudios los realizaron Systra e Ingetec, en esa fecha no había un solo contrato con estas empresas y los que existían eran los de 2013.

Entonces, ¿la Empresa Metro, que llevaría a cabo el proyecto de un metro elevado, se conformó con estudios de un metro subterráneo?, si es así, ¿por qué el Concejo de Bogotá no aprobó la empresa propuesta por Bogotá Humana con los mismos estudios? ¿Por qué el Concejo le aprobó a Peñalosa la creación de la Empresa Metro por 4,1 billones de pesos si no había estudios de factibilidad que respaldaran el proyecto en ese momento?

Escritura empresa metro

El lío con los estudios de factibilidad

El 6 de agosto de este año, el alcalde Enrique Peñalosa anunció que la etapa de licitación para la primera línea del metro se iniciaba oficialmente bajo las reglas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Sin embargo, también dijo que la adjudicación se realizaría hasta 2019, lo que pondrá al metro, una vez más, en medio de la campaña electoral. Con este ya son siete aplazamientos que tendría la adjudicación.

A eso se le suma otra polémica y son los estudios de factibilidad, necesarios para  continuar con el proyecto. La Empresa Metro asegura que los estudios de factibilidad, que fueron necesarios para firmar el Conpes, están listos desde septiembre del año pasado. Una carta firmada el 17 de septiembre de 2017 por Clemente del Valle, presidente de la FDN, así lo certifica.

Sin embargo, nueve meses después de esa carta, un informe de la misma FDN, con fecha de mayo de 2018, aseguró que los productos necesarios para el proyecto metro, es decir, las estructuras, estaciones, las superestructura de vía férrea, el sistema de puertas de andén, el sistema de señalización y control de trenes, entre otros, no estaban aprobados (ver imagen 2).

Imagen 2 

Interventoría FDN

Andrés Escobar, gerente de la Empresa Metro, aseguró en una entrevista del 19 de agosto de este año con La Silla Vacía que “hay tres hechos ciertos que hay que aclarar antes. Primero, estudios y diseños no son lo mismo, los diseños son una parte de los estudios. Segundo, los estudios de factibilidad (que indicaron que el proyecto es viable) quedaron concluidos en septiembre del año pasado, antes de que la nación nos aprobara la plata por medio de un Conpes”.

A pesar de la aclaración hay puntos que no cuadran. Primero, “cuando se habla de ingeniería en estos proyectos de infraestructura, los diseños y los estudios terminan siendo lo mismo”, según explicó Hollman Morris a PUBLIMETRO.

Segundo, el artículo 2, de la Ley 310 de 1998 de contratación, señala que para obtener recursos financieros de la nación, “el proyecto respectivo tenga concepto previo del Conpes mediante un estudio de factibilidad y rentabilidad, técnico-económico, socio-ambiental y físico-espacial, que defina claramente tanto la estrategia como el sistema integral de transporte masivo propuesto, así como el cronograma y los organismos de ejecución”. 

Al preguntarle a la Empresa Metro por el informe de la interventoría Sener, que es la encargada de aprobar los productos que hacen parte del proyecto, aseguraron que en agosto recibieron el último informe con el que les aprobaron todo. (ver imagen 3)

Imagen 3

Interventoría metro Interventoría metro

“El alcalde está siendo muy irresponsable en la forma en la que está estructurando el proyecto, porque está escogiendo el contratista, inició el proceso y aún no cuenta con los estudios suficientes que exige la ley y que definen, por lo menos, una estimación del costo del proyecto”, señala el concejal Manuel Sarmiento, y añade que tiene pruebas de que “hasta ahora están terminando de hacer los estudios de factibilidad”.

¿Y la interventoría?

El informe n.º 15 de la ‘Interventoría técnica, administrativa, legal y financiera de primera línea del metro de Bogotá’, expedido en mayo de 2018, que evaluaba el estado de los 23 productos del proyecto entregados por el consorcio metro, mostraba que de esos 23, tan solo dos fueron aprobados, otros dos aceptados con comentarios, uno pendiente con correcciones del consultor (Capex), y el de talleres y patios, al que le falta el concepto de la comisión asesora permanente para el régimen de construcciones sismorresistentes. Los 17 restantes no pasaban la prueba.

Ante la pregunta de PUBLIMETRO por el estado de estos productos a la fecha, la Empresa Metro de Bogotá presentó un informe del 10 de agosto de 2018, asegurando que en este se encontraban todos los productos aprobados.

Sin embargo, a diferencia del informe de mayo de 2018, no se especifica si los productos están aprobados o no, porque aún tienen tareas pendientes por desarrollar.

Asimismo, este medio recibió un correo electrónico con una tabla que mostraba una relación de productos con un enlace, el cual dirige al Cuarto de Datos de la entidad en donde la Empresa Metro asegura que están los estudios de la primera línea.

Ahora bien, vale la pena señalar que Escobar, en la entrevista mencionada anteriormente con La Silla Vacía, dijo que “hoy los diseños están terminados, pero no aprobados por la interventoría”.

Por otra parte, PUBLIMETRO consultó a la FDN sobre el significado del estado ‘no aprobado’ en un informe de interventoría del metro de Bogotá y aseguró que “este concepto implica que el consultor debe hacer ajustes para atender totalmente los comentarios realizados por el interventor. Una vez el interventor emita la aprobación del diseño a cada producto, estos se consideran como versión final o definitiva. Una vez estén en versión definitiva podrán ser dispuestos para la fase de licitación, para el caso del proyecto metro de Bogotá, u otra fase, según sea el caso del modelo de negocio del proyecto. En el caso de los diseños de la PLMB (primera línea del metro de Bogotá), solo los productos aprobados por la interventoría se publican en el Cuarto de Datos y son la base para la preparación de las propuestas de los participantes en la licitación y de esos productos se definen las especificaciones técnicas que harán parte del Contrato de Concesión”.


“El alcalde está siendo muy irresponsable en la forma en la que está estructurando el proyecto, porque está escogiendo el contratista, inició el proceso y aún no cuenta con los estudios suficientes que exige la ley y que definen, por lo menos, una estimación del costo del proyecto"


Control Interno advirtió sobre las irregularidades

En el caso del convenio 1880, la oficina de Control Interno del IDU remitió un memorando con las observaciones al estado del contrato.

El memorando tiene como fecha julio de 2016, seis meses después de que la administración Peñalosa incluyó la modificación número dos al convenio 1880, en la que se cambia el alcance del objeto.

La modificación contempló que en vez de iniciar el proceso de licitación del metro subterráneo, se realizarían nuevos diseños, estudios y la estructuración de un nuevo proyecto de metro. Un metro elevado. 

Ante esto, la oficina de Control Interno aseguró: “Conforme a las modificaciones introducidas en el ‘Alcance del objeto’ en lo que hace referencia a la fase 2, estructuración integral, así como a las actividades y productos, se identifica un cambio total para la ejecución del proyecto respecto a lo establecido inicialmente, lo cual eventualmente retrasaría la misma, dados los cambios en la concepción de subterráneo a elevado y las nuevas propuestas presentadas por la Administración en 2016”. (ver imagen 4 y 5)


También señala que el “convenio puede sufrir modificaciones conforme a lo establecido en la modificación a la cláusula 2”.

“Esta es nuestra prueba reina. Desde Control Interno le dijeron a Yaneth Mantilla, directora del IDU, que las cosas se estaban haciendo mal y ella hizo caso omiso. El jefe de Control Interno le dijo que liquidara todo el contrato, estudios, y no lo hicieron. Siguen parados en un metro ilegal”, asegura Morris.

El concejal se refiere a la conclusión 12 del memorando, en la que Control Interno pide un “plan de trabajo para realizar el proceso de liquidación del contrato de consultoría, así como la liquidación del contrato de interventoría y demás contratos relacionados con el proyecto metro”.

Imagen 4 y 5

Memorando Idu Memorando Idu

“Las líneas del metro siempre se hacen bien, porque si no se hacen bien, entonces los metros se estrellan y la gente se mata”: Peñalosa

En este caso, vale la pena hacerles unas preguntas al proyecto de metro y al alcalde Enrique Peñalosa.

¿Por qué el gobierno de Juan Manuel Santos entregó dinero y firmó el Conpes 3900 en 2017, sin estudios de factibilidad previos?

¿Por qué el presidente de la FDN, Clemente del Valle, firmó una carta el 15 de septiembre de 2017, en la que indica que los estudios y diseños han alcanzado el nivel de factibilidad requerido, si hasta mayo de 2018 no se habían aprobado 17 de los 23 productos de la interventoría hecha al proyecto metro?

¿Por qué el Concejo aprobó vigencias futuras y la creación de la Empresa Metro, sin estudios de factibilidad usando los estudios del metro subterráneo de la administración de Petro?

Señores Procuraduría y Personería: ¿han investigado las denuncias y las presuntas irregularidades que se presentan en uno de los proyectos de infraestructura más importantes del país?

Las cuentas que no cuadran en el proyecto del metro elevado

El 12 de septiembre, en el Cabildo Distrital, se realizó un debate de control político sobre la primera línea del metro, citado por todas las bancadas de la corporación

En medio de la discusión, el concejal Juan Carlos Flórez –del Partido ASI–  expresó que la actual administración ha improvisado en la planeación del proyecto, originando grandes retrasos en el cronograma y aumento de los costos.

Con respecto al primer punto, el concejal advirtió que la primera línea del metro se anunció para 2022, no obstante, su inauguración se postergó para 2024.

Por tanto, evidenció las veces que Peñalosa afirmó públicamente que la primera línea se entregaría en 2022. Este tipo de aseveraciones las realizó la Administración durante 2016 y 2017.

Sin embargo, el discurso cambió en agosto de este año, cuando el gerente de la Empresa Metro, Andrés Escobar, señaló que el primer tren estaría en funcionamiento en 2024: “En agosto de 2019 tendremos la empresa que va a ejecutar  (la obra) y, si todo sale de la manera como queremos, en 2024 ya estarán rodando los trenes”, dijo.

En cuanto al tema presupuestal, Flórez señaló que tras evaluar información oficial de la Administración, evidenció que en un año y cinco meses, el costo base de la primera línea del metro elevado aumentó 38%, dado que el costo de la obra pasó de 9,45 billones de pesos en 2016 a $13 billones en 2018, según este cronograma que presentó el concejal:

De acuerdo con el análisis del cabildante, en el estudio que presentó el consorcio Metro BOG –integrado por Systra e Ingetec– y que fue publicado el 21 de noviembre de 2016,  el costo de la línea del metro elevado que va desde el portal de las Américas hasta la calle 72 era de $9,4 billones, incluido el valor de la interventoría.

Nueve meses después de publicado el estudio, se entregó el informe del estado de los estudios y diseños de factibilidad del nuevo trazado del metro, a cargo de la FDN, Systra e Ingetec. En este documento, el costo de la primera línea del metro elevado pasó a ser de $12,5 billones.

Según la última presentación publicada por la FDN, en el Cuarto de Datos, donde la Empresa Metro de Bogotá publicó toda la información sobre el proceso, se señala que el proyecto requiere una inversión de más de 4300 millones de dólares, algo más de $13 billones.

Flórez recordó, en medio del debate, que uno de los principales argumentos por los que esta administración rechazó un trazado subterráneo para la primera línea del metro (que ya contaba con estudios) fue el costo, que consideró muy elevado, estimado en $ 15,2 billones.

Este jueves continuará el debate de control político sobre la primera línea del metro en el Concejo de Bogotá, en el que cabildantes de las demás bancadas expondrán sus argumentos a favor y en contra del proyecto.


"En agosto de 2019 tendremos la empresa que va a ejecutar  (la obra) y, si todo sale de la manera como queremos, en 2024 ya estarán rodando los trenes”


Los líos presupuestales no terminan

Frente al asunto presupuestal, el concejal Hollman Morris denunció que aunque a la fecha los estudios no existen, en el informe de supervisión convenio 1880 de 2014 (cuyo objeto es realizar la estructuración integral del proyecto Metro de Bogotá) suscrito entre el Instituto de desarrollo Urbano y la FDN y cedido a la Empresa Metro de Bogotá por el IDU, se evidencia que el estudio del metro de Peñalosa actualmente va en $65.000  millones, teniendo en cuenta que el valor inicial era de $7650 millones.

En este caso, el concejal denunció que estos costos se han elevado 800%, pero según un concepto de 2016 del Consejo de Estado, estos valores no se pueden modificar más del 50%, por lo que en este punto la actual administración habría incurrido en una irregularidad: “La ley establece un límite para los contratos adicionales, en el sentido de que no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado este en salarios mínimos legales mensuales, salvo para el contrato que tenga como objeto de la interventoría”.


Contraloría le pone la lupa al proceso

Hace un año, aproximadamente, la Contraloría de Bogotá anunció una indagación contra el alcalde de Bogotá, Enrique Peñalosa, para determinar si incurrió en un detrimento patrimonial de 146.000 millones de pesos, por haber pasado por alto los estudios que se adelantaron y pagaron en  administraciones anteriores.

En  su momento, el ente de control aseguró que esta decisión obedece a la preocupación sobre la inutilización parcial de dichos estudios y diseños, que desde 2015 cuentan con la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), el aval del Banco Mundial y la actualización de las universidades de los Andes y Nacional.

Frente a este caso, la Contraloría le confirmó a PUBLIMETRO que actualmente el  proceso se encuentra abierto en la Dirección de Responsabilidad Fiscal, en etapa procesal.

Por lo pronto, la Contraloría indicó que a la fecha se están estudiando todos los argumentos y respuestas que han dado los que están vinculados al proyecto metro.

Asimismo, sobre la posible construcción e inicio del proyecto metro, la Contraloría de Bogotá advirtió que hará el respectivo control a que haya a lugar.


“Metro de Peñalosa está parado sobre una gran ilegalidad”: Hollman Morris

El 28 de enero de 2016, el IDU, encabezado por Yaneth Mantilla, firmó una modificación sobre el convenio 1880 que logró la administración de Gustavo Petro.

Esta es una de las denuncias del concejal Hollman Morris, que ha llevado dos veces al debate el tema del metro de Enrique Peñalosa. Pero ahora le suma que la modificación número 2 al convenio con el que se desarrolla el metro elevado es una ilegalidad, por la cual tiene denunciada penalmente a la directora del IDU.

“Mantilla cambió el objeto del convenio 1880 y según la ley esto no puede hacerse. Todo daba lugar a la creación de un nuevo contrato, pero sobre este han venido construyendo las ilegalidades”, señaló Morris a PUBLIMETRO.

El concejal se ampara en un concepto del Consejo de Estado que asegura que no es posible la modificación del objeto de un contrato interadministrativo, porque esto da pie a la creación de un nuevo documento.

Desde el IDU, la respuesta a PUBLIMETRO es clara: “Se debe aclarar que el objeto del convenio 1880 de 2014 suscrito entre el IDU y la FDN no ha tenido modificación alguna. La modificación #2 al convenio referido, al que alude el honorable concejal, versa sobre el alcance del objeto y sobre las fases de la estructuración integral del proyecto. En consecuencia no implica ningún ajuste ni cambio al objeto de mismo”.

Sin embargo, para Morris “cambiar el alcance del objeto, que era en un inicio la estructuración financiera y la apertura de licitación, por diseños, estudios y nuevos trazados, sí es cambiar el objeto. Cambió toda la naturaleza del contrato”, afirma.

El convenio 1880 firmado por el director del IDU, en tiempos de Petro, y la FDN se creó con el fin de estructurar financieramente el proyecto del metro subterráneo y la apertura de licitación, pero en el cambio, la administración Peñalosa continuó con la apertura de licitación, no sin antes diseñar, estudiar y reestructurar el metro subterráneo a metro elevado.

“¿Cómo me van a decir que no es cambiar el objeto del contrato, si en vez de continuar con el proceso de licitación, lo que hicieron fue, bajo el pretexto del alcance del objeto, empezar de ceros un nuevo metro? Debieron crear un nuevo contrato. Este convenio se va a caer y la plata que han gastado en los estudios se va a perder nuevamente”, señala Morris, que indicó que denunciará penalmente y asegura que comprobará su punto.

“El único paso que sigue  son las denuncias penales. Vale la pena recordar que yo ya hice una denuncia contra el alcalde, el presidente de la FDN y otros funcionarios del orden nacional y distrital, porque pudimos demostrar que hicieron fraude. Denunciaremos penalmente a la directora del IDU”, afirma. 


¿Se cambió o no el objeto del convenio?

PUBLIMETRO consultó el concepto del Consejo de Estado al que hace referencia el concejal y si bien sí especifica que el cambio del objeto anula el convenio, en el caso del metro de Bogotá, no pudimos evidenciar que se haya modificado esa cláusula, la primera, que reza: “Aunar esfuerzos para el desarrollo de las actividades relacionadas con la estructuración inicial del proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá”.  Lo que sí se modificó fue la cláusula 2, en la que se cambió el alcance del objeto. Ahora lo que Morris tendrá que sustentar ante un juez es si esta modificación cambia la naturaleza del contrato original.


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